交易所,交易所排名,交易所排行,加密货币是什么,加密货币交易平台,加密货币平台,币安交易所,火币交易所,欧意交易所,Bybit,Coinbase,Bitget,Kraken,全球交易所排名,交易所排行2022年3月24日，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅以及国家能源局综合司联合印发了《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》（以下简称“324通知”），决定在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作（以下简称“国补核查”），掀起了新能源发电企业的“史上最严”大考。

　　转眼间已过去两年，第二批合规清单迟迟未出，国补核查依旧“未完待续”。在此背景下，如今的新能源发电项目收购需要关注哪些法律风险，又应该如何对其加以防范和缓释，这是买卖双方都需要关注的核心问题。有鉴于此，笔者基于长期从事新能源行业的法律服务经验，结合国补政策的历史演变、国补核查的现状与问题，对相关法律风险及防范措施作梳理与分析，以飨读者。

　　为鼓励新能源发电项目的发展，早在2005年《可再生能源法》出台之时，我国就已经确立了对于可再生能源发电项目实行电价补贴的政策导向。近二十年来，我国的新能源发电项目补贴政策随着行业发展而不断进行变革，已完成了由“目录制管理”向“清单制管理”的转变，且我国新能源发电项目平价上网时代的大幕已经拉开。

　　在最早期的标杆上网电价时期，我国对风力发电、生物质能发电、太阳能发电等可再生能源发电项目的电价补贴实行目录制管理，项目只有经财政部、国家发展改革委、国家能源局审核并纳入可再生能源电价附加资金补助目录后，方能取得国补资格。

　　2012年3月14日，财政部、国家发展改革委、国家能源局印发《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建〔2012〕102号），明确新能源项目的补助标准为项目上网电价与当地脱硫燃煤机组标杆上网电价之间的差额，以及纳入补助目录的项目必须符合三个条件：

　　随着新能源项目的快速发展，可再生能源电价附加补助资金远远跟不上新能源项目补贴的资金需求规模，导致新能源项目补贴缺口愈发扩大，补贴资金长期拖欠的问题突出。受此影响，2018年后财政部、国家发展改革委、国家能源局停止了补贴目录的发布工作，并在2020年正式转向了“清单管理模式”。

　　2020年1月20日，财政部、国家发展改革委、国家能源局下发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号），收紧新能源项目补贴政策，由电网企业依照项目类型、并网时间、技术水平等条件，确定并定期向全社会公开符合补助条件的可再生能源发电项目清单。其中，对于此前已纳入1-7批补贴目录的存量项目，须经电网企业分批审核后方能纳入补贴清单，如项目不满足纳入补助项目清单的条件的，则存在补贴被核减或被取消的风险。

　　根据《可再生能源电价附加补助资金管理办法》（财建〔2020〕5号，以下简称“5号文”）的规定，纳入补助清单的项目需满足“纳入当年补贴总额范围/年度建设规模管理范围”“已完成审批、核准或备案”“上网电价已经价格主管部门审核批复”“全部机组并网时间符合补助要求”“经国家可再生能源信息管理平台审核通过”等条件。

　　审核程序更为简化：材料递交与审核、结果公布等实质性流程仅需在电网企业及省级主管部门层面完成，无需上升至国家部委层面，有助于更便捷、高效地确认项目补贴资格；

　　审核条件更为全面：新纳入了全容并网时间、年度建设规模指标等要求，项目合规性评价指标更为全面；

　　补贴资金拨付流程优化：明确补贴资金按年度拨付，且电网企业收到补助资金后，一般应当在10个工作日内及时兑付给可再生能源发电企业，在一定程度上缓解了目录制管理时代的国补资金拖欠问题。

　　虽然清单制管理在一定程度上缓解了国补资金的拖欠问题，但补贴目录的限制被放开、具有补贴资格的项目数量大增，而国补资金的来源却并未得到有效扩充。因此从长远看，清单管理模式下国补资金的缺口仍是一个持久战，并终将愈演愈烈，这也是平价上网时代和国补核查措施到来的重要原因之一。

　　值得一提的是，随着我国新能源产业日趋成熟，自《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号）起，国家发展改革委正式明确了国补退坡机制，拉开了我国新能源发电项目平价上网时代的序幕。

　　《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号）更是明确，2021年起对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴。以此为分界线，新能源发电项目实行“新老划断”，新建光伏、陆上风电项目已全面迈入平价上网时代，投资成本、资源禀赋、发电效率等因素成为项目能否成功的关键。

　　随着补贴乱象频生、可再生能源补贴的资金缺口等问题日益严峻，国家对于新能源项目补贴的管控力度逐步加强。早在5号文中，财政部、国家发展改革委、国家能源局就提出了“补贴核查”的概念，明确需适时对项目开展核查，核查结果将作为补贴发放的重要依据。核查结果不合格的项目，将暂停发放补贴。

　　在此指引下，三部门已先后开展过两次大规模的国补核查，以加强可再生能源发电补贴资金使用管理，促进可再生能源行业高质量发展。

　　早在2021年，财政部经济建设司、国家发展改革委价格司、国家能源局新能源司就针对国网、南网以及各省市地方独立电网企业经营范围内获得补贴资金的风电、光伏和生物质发电项目等开展过国补核查工作。

　　2021年6月30日，财政部经济建设司、国家发展改革委价格司、国家能源局新能源司联合发布了《关于开展可再生能源电价附加补助资金核查工作的通知》，委托国家可再生能源信息管理中心对于补贴资金的拨付和使用情况，以及取得补贴项目的合规手续齐全性、并网装机容量一致性、利用小时数、违规排放等问题开展重点核查。

　　当然，由于第一次国补核查的核查范围有限、实际执行力度不强、处罚后果不明等原因，从结果上看，其对于新能源行业的整体影响较小，并未像2022年度的第二次国补核查一般引发行业剧震。

　　在行业规模持续增长、补贴资金缺口不断放大，补贴资金下发的严重滞后和拖欠又令行业负重前行的恶性循环下，为了摸清新能源发电补贴底数、严厉打击违规骗补行为，国家发改委、财政部以及国家能源局于2022年3月24日正式发布324通知，决定在全国范围内开展新一轮的国补核查工作。

　　相对而言，此次国补核查的内容更全面、要求更严格、标准更明确，被称为是新能源发电企业的“史上最严”大考。同时，针对违规情况的处理手段也空前严厉，一旦发现问题，项目将有可能面临电价批复被撤销、补贴资格被取消、补贴资金被核减、已收取国补资金被要求退还等不利结果，可谓事关企业生死存亡的巨大挑战。

　　为行文方便，除非另有所指，下文中所提及的国补核查均指2022年度开展的第二次国补核查，关于其核查要点以及相应的风险防范措施，我们将在下文介绍与分析。

　　自国补核查正式启动后，由国家发展改革委、财政部、国家能源局牵头组建了国家核查工作组和32个省级核查工作组，对享受补贴政策的风电、集中式光伏发电和生物质发电项目开展全面核查。2022年10月，受三部门委托，国网、南网迅速对外公示了第一批经核查确认的合规项目清单（“首批合规清单”），并于2023年1月公布了最终版首批合规清单，通过核查的各类项目共计7,335个，具体分布如下图所示：

　　首批合规清单中公布的项目在全国范围内所占比例并不大，仍有数量众多的补贴项目仅在补贴清单而未纳入合规清单。但是，首批合规清单公布后，国补核查的推进工作似乎就陷入了停滞状态。

　　截至目前，距离首批合规清单的发布已过去一年半的时间，虽然行业内无数企业和专家正翘首以盼、大力呼吁，但第二批合规清单始终没有下文，后续的国补核查工作安排也不甚明晰。

　　由于第二批合规清单迟迟未曾落地，从现状来看，国补核查的进展就给行业内各企业造成了“几家欢喜几家愁”的鲜明对比。

　　欢喜的是，国补核查的开展确实促进了已纳入首批合规清单的项目的补贴资金发放，在一定程度上缓解了积弊已久的补贴资金拖欠情况。根据有关统计，补贴项目纳入首批合规清单后收到的补贴资金均大幅高于往年，部分区域进入首批合规清单的项目补贴回款率（累计实收/累计应收补贴）达到80%以上，成为了收益稳定、现金流充裕的优质资产。【1】

　　根据财政部《关于下达2023年可再生能源电价附加补助地方资金预算的通知》（财建〔2023〕118号）等文件，在国补核查背景下，拨付补贴资金时仅考虑其中经合规项目清单公布没有异议的项目或经补贴核查未发现问题的分布式项目。因此，未纳入合规清单的补贴项目实际自2022年3月起就遭遇了补贴资金彻底暂停发放的问题，特别是不少民营企业都纷纷叫苦，甚至项目面临现金流断裂的风险，情况可谓“惨烈”。

　　并且，第二批合规清单迟迟不发布也导致了一个尴尬局面：虽然可再生能源发电补贴项目清单还在持续公布，但短时间内这对于新纳入补贴清单的项目来说并没有实际意义。因为如上所述，补贴资金的拨付是与合规清单直接挂钩的，未纳入合规清单的项目即使通过审核进入补贴清单，也无法实际取得补贴资金。尤其是对于在首批合规清单已经公布之后才进入补贴清单的项目来说，国补资金更是好似成为了一场可望而不可即的镜花水月。

　　许多正在收购交易过程中或是拟进行交易的新能源发电项目同样受到困扰。项目合规核查结果始终杳无音信，是否合规、如何整改等也没有明确的指引，这难免令收购方投鼠忌器，许多交易项目都被迫放缓、暂停或是直接终止。

　　一方面，对于本身较为合规的项目，迟迟无法得到合规清单的背书，项目投资主体难以抽身离场、获取投资回报，白白浪费了大好时光也只能是干着急。即使能够完成项目出售的，往往也因为未纳入合规清单而被迫“打折”，与已纳入合规清单的“优质项目”自是不能比的。

　　另一方面，对于确有合规性瑕疵的项目，合规核查结果悬而未决也始终令项目投资人和潜在收购方惴惴不安。项目如何整改、整改成本如何？最终是否能进入合规清单？如遭受处罚是否还具有持续运营能力？以及项目公司历史股权转让会不会影响补贴核查结果？这些问题不明确，不仅是项目无法顺利开展交易，项目投资主体也难以客观评价项目资产价值，影响其评估和决策。

　　此外，对于已经完成收购交易的项目来说，迟迟未能画上一个句号的国补核查也宛如一把悬在头顶的达摩克利斯之剑。特别是在国企和上市公司体系内，集团审计对于国补核查的结果也是重点关注的，如果项目因此无法获得补贴、发生颠覆性风险的，不仅是公司将蒙受高额损失，当时开展项目交易的负责人也可能面临追责。

　　核查结果通过国网新能源云定期公告合规项目的方式展示，对于核查有问题的项目，可能面临电价批复被撤销、补贴资格被取消、补贴资金被核减、已收取国补资金被要求退还等结果。

　　为规范、准确、高效做好可再生能源发电国补核查认定工作，2022年9月30日，国家发展改革委、国家能源局、财政部联合发布《关于明确可再生能源发电国补核查认定有关政策解释的通知》（以下简称“853号通知”），对国补核查的重点问题做出进一步解释，明确了部分特殊光伏发电项目上网电价的确定、建设时间跨度大的风电项目上网电价的确定、纳入补贴项目容量的认定、光伏备案容量的认定、风电项目核准规模是否超出规划规模的认定等问题。

　　结合324通知和853号通知的规定与精神，2022年国补核查过程中，地方能源主管部门、审计局等相关主管部门的核查实操要点主要集中在以下四个重大方面：

　　在补贴电价时期，对于风电项目和光伏发电项目，能源主管部门会通过年度开发计划、年度实施方案下达年度指导性规模指标。而在平价上网时期，建设指标意味着可被纳入政府消纳责任中并取得电网保障性收购资格，未取得建设指标则意味着只能通过市场化的方式实现并网。

　　根据《可再生能源电价附加资金管理办法》第六条规定：“纳入补助项目清单项目的具体条件包括：（一）……存量项目需符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围内……”因此，新能源项目取得建设规模指标是纳入补贴清单并取得补贴资格的前提条件；324通知中也将项目是否取得建设规模指标或者列入相应年度的建设计划作为“项目合规性”核查的明确内容。

　　结合2022年国补核查过程中的处罚案例，内蒙古自治区发展和改革委员会于2022年6月29日下发《关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》（内发改价费字〔2022〕1021号），有17个项目未纳入年度建设规模管理被取消上网电价批复。

　　因此，在国补核查过程中，若新能源发电企业建设规模指标取得环节存在瑕疵或未取得建设规模指标的，将有可能导致项目所享受的国家补贴合法性面临颠覆性风险。

　　新能源发电项目建设规模指标不同于备案文件或核准文件。取得备案文件或核准文件，并非意味着获得新能源发电项目建设规模指标。项目尽职调查过程中，需要单独核查新能源发电项目建设规模指标取得情况。

　　对于尚未取得建设规模指标的存量项目，在收购价格中予以充分考虑，具体可采取的措施包括：在取得指标前，按照平价项目价值予以收购；待项目取得指标后，根据取得的指标及其补贴规模测算，设定收购价格的补偿机制。

　　对于尚未取得建设规模指标的存量项目，在交割先决条件中予以充分考虑，例如将取得建设规模指标作为首期或后续批次收购价款的支付条件，如在限期内未能满足条件则合作终止。

　　将已取得建设规模指标的合规性作为陈述保证事项，或将未来依法取得建设规模指标作为交割后承诺事项，并设置相应的违约责任条款，明确相应的违约金罚则以及合同解除权触发条件。

　　根据324通知，“项目合规性”核查的内容还包括“项目是否依法依规核准（备案）”，实践中比较疑惑是：“项目合规性”核查是否会包括核查 “倒卖路条”情况（即项目是否存在并网前变更投资主体等倒卖项目权益的情形）。

　　324通知中的“项目合规性”中并未明确提及并网前变更投资主体等倒卖项目权益等问题的核查。从324通知附件所列的信息填报要求来看，发电企业项目基本信息中除了需要填写项目业主名称外，还需填报所属集团名称（最高控股股东）及项目权属是否发生变更（包括项目业主或项目业主股权发生变更）及变更时间和情况说明（包括交易主体、价格和项目企业股权比例）。因此，不排除监管部门在核查时对项目并网前变更投资主体等倒卖项目权益进行核查的可能性。

　　但目前多省市核查工作主要围绕项目是否被列入补贴清单、项目实际全容量并网时间、实际发电量等电价和电量相关内容开展，并未明确提及倒卖路条的核查要求。虽然有2022年7月发生在内蒙古的处罚案例，但其处罚依据为内蒙古能源局于2022年先后下发的《关于全面排查梳理全区已批复新能源项目有关情况的通知》《关于2022年全区分散式风电、分布式光伏三年行动计划滚动调整的通知》，而非由于国补核查所导致。质言之，部分地区可能因为当地主管部门的监管要求而核查项目是否存在倒卖路条情况，但该项监管要求并非来自国补核查。

　　关于“项目合规性”核查是否会包括核查 “倒卖路条”情况的疑惑也造成业内的担忧，很多民营企业早期开发的项目中存在“倒卖路条”情况，这些项目在出售过程中，由于忌惮于补贴核查，不敢轻易出手，影响了底层资产的流动性。

　　对于已经取得备案/核准的新能源项目，在并网投产前，尽量避免股权转让，如确需进行转让的，应当充分与当地能源主管部门进行沟通，按要求履行相应的转让报批手续，确保过程合法合规性。

　　对于历史上存在并网前股转情形的存量项目，如其已通过核查，可予以收购；如其未纳入合规清单且尚未被主管部门要求整改或处罚，首先应对收购意向进行慎重考虑；如确认予以收购的，应当通过承诺方式要求对方对项目合规性以及电价与补贴的合规性和稳定性进行特别承诺，因路条买卖被取消补贴或罚款的，相应损失由转让方予以赔偿或进行回购。

　　在部分合作开发项目中，也可采取BT模式或预收购模式通过协议方式对项目的建设进行控制，待项目完成投产后进行股权转让。

　　根据《关于〈关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见〉有关事项的补充通知》（财建〔2020〕426号）的规定：“项目纳入可再生能源发电补贴清单时，项目业主应对项目实际容量进行申报。如在核查中发现申报容量与实际容量不符的，将按不符容量的2倍核减补贴资金。”如享受补贴的新能源项目存在“批小建大”或超装的情况，项目将按不符容量的2倍核减补贴资金。

　　此外，根据853号通知，对于风电项目，纳入补贴范围的“项目容量”以核准时确定的容量为准，项目实际并网容量小于核准容量的，纳入补贴的项目容量以实际并网容量为准；项目实际并网容量超过核准容量的部分，需按比例核减补贴资金。对光伏项目，纳入补贴范围的“项目容量”按照纳入国家补贴范围的规模、备案容量和实际并网容量三者最小值确定，实际并网容量超过纳入国家补贴范围规模与备案容量中较低者的部分，需按比例核减补贴资金。

　　此外，853号通知还对光伏项目的容量认定标准进行了明确，备案容量指交流侧容量。若备案机关无特殊说明，备案容量按交流侧容量认定，需核查逆变器、无需核查项目容配比；若备案文件中装机规模的单位是“MWp”，备案容量按直流侧容量认定，应核查组件安装容量。

　　324通知延续了上述政策的监管口径，将项目是否存在超装情形作为重要核查内容，因此，如新能源发电企业存在“批小建大”等超装情形的，如一经核实，将导致项目享受的补贴遭到核减。

　　对于超装的风险，其通常不涉及补贴被全部取消的风险，而是补贴被部分取消或部分退还，企业可考虑采取以下单一或组合措施：

　　对于涉及超装的存量项目，应考虑设置特定的价格调整机制，如因超装被核减补贴资金或被要求退还的，应当根据超装的规模容量以及对应的电价以及补贴，对收购价格进行调减，由转让方予以返还。

　　除价格调整机制外，应当设置项目合规性的陈述与保证，并搭配相应的违约金或赔偿责任，填平嗣后可能给收购方造成的损失。

　　根据《可再生能源电价附加资金管理办法》第六条规定：“纳入补助项目清单项目的具体条件包括：（三）……全部机组并网时间符合补助要求……”因此，新能源项目在规定时限内完成全容量并网是项目纳入补贴清单并取得补贴资格的前提条件。此外，根据财政部办公厅于2020年11月18日发布的《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（财办建〔2020〕70号，以下简称“70号文”），明确上网电价以项目全容量并网时间核定。综上，全容量并网时间不仅影响到项目是否能够享受补贴，还决定了项目享受的电价标准。

　　此外，关于项目全容量并网时间的确认标准，根据70号文所附《可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法》，判断新能源项目全容量并网时间的依据主要包括：电力业务许可证、并网调度协议、项目单位的承诺，在上述文件所载并网时间不同但不影响项目享受的电价政策时，按照项目单位承诺的全容量并网时间纳入补贴清单；如果影响电价政策的，按照三个文件所载并网时间中的最后时点确认全容量并网时间。

　　324通知将项目实际并网容量小于核准备案容量/建设规模指标容量界定为“以少代全”。如经核实存在“以少代全”的情形，将导致项目被认定为未能实现全容量并网；鉴于全容量并网时间与项目可享受的补贴与电价标准直接相关，如果项目实际全容量并网时间晚于承诺时间，按照70号文规定，可能导致新能源发电企业及其项目的补贴及电价标准被调减，超过规定时限全容量并网的项目甚至会沦为平价项目。

　　对于涉及抢装或“以少代全”的项目，将其按时全容量并网与电价补贴的合规性作为陈述保证事项，并设置相应的违约责任条款，明确相应的违约金罚则以及合同解除权触发条件。

　　且应当视补贴被取消对交易目的的影响程度，考虑设置对应的回购条款或价格调整机制，如采用回购机制的，在补贴被取消的情况下，约定转让方应当回购相应的股权或资产，在约定的期限内向收购方支付收购价款；如采用价格调整机制的，应以被取消补贴后的平价项目价值为准定价，转让方应当向收购方返还此前收购价款的差额部分。

　　注释：[1] 风电顺风耳：《第二批合规清单，何日君才来？——补贴核查两周年》，，最后访问时间：2024年4月10日。

　　会议通知：为了进一步探讨以西藏自治区为代表的高寒高海拔区域，高比例新能源与弱电网运行并行的发展趋势，2024年5月31日，由中国能源研究会可再生能源专委会、光伏們联合主办的西藏清洁能源高质量发展研讨会将在举办，群策群力共同探讨我国新模式、新业态下的西藏清洁能源产业的技术创新与行业趋势。